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segunda-feira, 2 de março de 2020
Orçamento Público
Olá pessoal
Nesta postagem será comentado aspectos gerais do orçamento público. Essas postagens serão apresentadas em paralelo com as postagens de controle externo.
Boa leitura para todos.
Orçamento
é a lei que conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. (Lei 4320/64,
art. 2º).
Orçamento
é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por
certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. (Baleeiro,
conceito clássico).
Orçamento
é a lei que prevê as receitas e fixa as despesas para um determinado período
(Teixeira Machado).
Orçamento
é um programa de governo, que trata de custeio, investimento e ação social.
(conceito moderno).
Aspectos do Orçamento
O
orçamento passou a ter os seguintes aspectos:
a)
Político (parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto
público);
b)
Jurídico (forma de lei e ato-condição na matéria);
c)
Econômico (instrumento de política fiscal);
d)
Financeiro e Contábil (instrumento contábil capaz de mensurar a situação
financeira do Estado através de uma classificação clara e racional da receita e
da despesa); e
e)
Administrativo (instrumento gerencial que auxilia o executivo nas várias etapas
do processo administrativo).
Instrumentos básicos de planejamento e
orçamento
I - Plano Plurianual
(PPA) –
que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas
da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;
De acordo com o Manual de Elaboração do PPA 2016-2019, é
possível o estabelecimento de metas no plano plurianual direcionadas a públicos
específicos, desde que permita sua aferição como forma de comunicar a sociedade
que a atuação do governo na implementação daquela política terá o recorte
necessário às questões transversais. Por exemplo, no caso de metas hoje
segmentadas para atendimento com recortes de gênero, ou geracionais, ou
raciais, sugere-se que para o PPA 2016 – 2019 a meta seja referente ao público
geral que se pretende atender, apontando os recortes específicos por meio do
monitoramento ou das iniciativas ou mesmo pela execução das ações
orçamentárias. Dessa forma, caberá à gestão do programa explicitar o que se
atendeu, de fato, em cada público no esforço de implementação da política.
II - Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:
a) Estabelecer as metas e prioridades
da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte;
b) Orientar a elaboração da Lei
Orçamentária Anual (LOA);
c) Alteração da Legislação Tributária;
d) Estabelecer a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento.
III - Lei
Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros
para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá:
a) O orçamento fiscal
referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público
(parágrafo 5º, Inciso I);
b) O orçamento de
investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);
c) O orçamento da seguridade
social, abrangendo
todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder
público (parágrafo 5º, Inciso III).
Diretrizes orçamentárias.
As
diretrizes orçamentárias são objetivos gerais que norteiam a elaboração do
orçamento público, estabelecendo relação entre o planejamento de longo prazo
estabelecido no Plano Plurianual e a lei orçamentária anual.
As diretrizes
orçamentárias possuem as seguintes funções:
a)
Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o
exercício financeiro seguinte;
b)
Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
c)
Alteração da Legislação Tributária;
d)
Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as
despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
e)
apresentar Metas Fiscais, que deverá conter, entre
outros:
1 - as metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e
primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e
para os dois seguintes, sendo, na
prática, metas trienais;
2 - a
avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;
3 - a evolução do patrimônio líquido, a
origem e a aplicação dos recursos de privatizações, se houver; e
4 - estimativa e compensação da
renúncia fiscal e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter
continuado.
Processo Orçamentário
A
elaboração do orçamento é um processo conjunto que envolve o Poder Executivo
que encaminha a proposta orçamentária para discussão e votação pelo Poder
Legislativo. Esse processo ocorre anualmente, motivo pela qual a doutrina chama
de ciclo orçamentário.
Conceito
de ciclo orçamentário:
O ciclo orçamentário ou processo
orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível,
através do qual se elabora, aprova,
executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos
físico e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se
processam as atividades típicas do orçamento público.
Competência para encaminhamento das Leis Orçamentárias
Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da
CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da República :
XXIII - enviar ao
Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "
Das Propostas do PPA e da LDO
Com relação ao plano plurianual (PPA),
devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do
Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão
legislativa, isto é, até 22.12 (ver
artigo 57 da CF/1988, com redação da EC 50).
Com relação à lei de diretrizes
orçamentárias (LDO), esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até
oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e devolvido para sanção presidencial até o
encerramento do primeiro período legislativo (17.07).
Sob nenhuma hipótese, a sessão
legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação da lei de
diretrizes orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).
“Art. 57 § 2º - A sessão legislativa não será
interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”
Da Proposta de Lei Orçamentária Anual
De acordo com o § 2º do artigo 35 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei
complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de lei
orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da
sessão legislativa (22/12).
Observe que não são determinadas datas
fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim
do exercício financeiro e da sessão legislativa.
Caso o Legislativo não receba a
proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será
considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto
descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não
contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo
deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual.
Quadro Resumo
Leis
|
Envio do término do
exercício
|
Devolução do final
da sessão legislativa
|
PPA
|
22/12
|
|
LDO
|
17/07
|
|
LOA
|
22/12
|
Emendas aos projetos de PPA, LDO e LOA
Com relação a emendas ao projeto de
lei de orçamento por parte do Presidente,
a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na
Comissão Mista de Orçamento, pertinente ao item a ser alterado.
Isto se dá também para o plano
plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.
As emendas aos projetos de lei do PPA,
da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão Mista de Orçamento, que
emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso
Nacional, na forma regimental.
É preciso destacar que as emendas que
modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso
sejam:
- compatíveis com o plano plurianual e
a lei de diretrizes orçamentárias;
- relacionadas à correção de erros ou
omissões de dispositivos do texto do projeto de lei;
- indiquem os recursos necessários,
admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:
a) Pessoal e seus encargos sociais;
b) Serviço da dívida; e;
c) Transferências tributárias
constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.
Deve-se destacar também que o
Presidente de República poderá rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de
lei orçamentária anual (veto parcial ou total), no prazo de 15 dias úteis do
recebimento.
Se não se manifestar, ocorrerá a
sanção tácita.
Caso venha a vetar o projeto em razão
de inconstitucionalidade ou de interesse público, o veto deve ser comunicado
pelo Presidente da República em 48 horas ao Presidente do Senado, sendo
expostos os motivos do veto.
O Congresso Nacional apreciará o veto
dentro de 30 dias do recebimento, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que
determinará a devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para
promulgação do Executivo.
Conteúdo e a forma da proposta orçamentária
A proposta orçamentária conterá:
i - Mensagem: exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e
flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos
financeiros exigíveis; exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa,
particularmente no tocante ao orçamento de capital;
ii - Projeto de Lei de Orçamento: texto do projeto de Lei contendo
dispositivos que autorizem o Poder Executivo:
a) a abrir créditos suplementares até
determinado limite;
b) a efetuar operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor.
iii) Quadros demonstrando:
- a receita e despesas de acordo com
as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente;
- as dotações por Órgãos do Governo e
da Administração;
- o programa anual de trabalho do
governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços.
iv) Tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de
diversos exercícios financeiros.
A Lei
de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, determina
ainda o envio do:
a) Demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as
metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO;
b) Previsão de reserva de contingência: para atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
c) Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública.
Recursos para execução dos programas
Os programas de governo são
executados após a aprovação da lei orçamentária. Os recursos para atender tais
programas decorrem das receitas públicas.
Evolução dos tipos de orçamento
Orçamento Tradicional
O orçamento tradicional é
caracterizado por possuir o controle
político como principal característica. Os órgãos de representação
exerciam um controle político sobre o poder executivo (poder responsável pela
gestão e execução das políticas públicas). Conclui-se, portanto, que o aspecto econômico possuía
posição secundária.
O Estado Liberal, caracterizado
por limitar a interferência Estatal, foi o grande influenciador do orçamento
tradicional -que preocupava-se apenas com o controle de gastos públicos. Por possuir o
equilíbrio financeiro como única preocupação, o orçamento tradicional torna-se
um orçamento estático e desvinculado de qualquer forma de planejamento.
A doutrina também aponta que o
orçamento tradicional era apenas uma lei de meios (inventário de meios) com os quais o Estado conta
para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e
estabilização deixadas em um segundo plano.
Pode-se afirmar que o orçamento
tradicional já era revestido de um aspecto jurídico, pois já se falava em LEI.
Orçamento de Desempenho
Esse tipo de orçamento
representou uma evolução do orçamento tradicional, mas isso não significa uma
substituição integral do modelo anterior.
Houve um desenvolvimento no
sentido de melhorar a gestão pública, pois agora buscava-se os resultados da
ação governamental (além da preocupação com o controle de gastos).
O orçamento desempenho possui duas dimensões,
quais sejam:
• Preocupação com o que foi
gasto;
• Preocupação com o que foi feito
(adquirido).
A segunda dimensão desse modelo
só foi possível com a implantação do programa de trabalho, que era o
instrumento responsável por quantificar o desempenho organizacional.
É importante salientar que o
programa de trabalho do orçamento desempenho ainda não foi capaz de construir
uma relação entre o planejamento governamental e o orçamento. Essa dissociação
existia porque o programa de trabalho era montado em nível de execução e
auxiliava apenas as decisões microadministrativas. Pode-se inferir, portanto,
que o programa de trabalho era um instrumento que auxiliava a quantificação do
havia sido feito (adquirido).
Orçamento Programa
Esse modelo foi
criado em substituição ao orçamento de desempenho e, mais uma vez saliento, não
significou uma substituição integral do modelo anterior.
O orçamento programa
é um modelo que permitiu a associação do plano de governo com a execução
orçamentária. São programas de trabalho construídos na esfera de planejamento e
que são capazes de subsidiar decisões macroadministrativas. Ou seja, essa peça
incorporou um terceira dimensão que é o planejamento (preocupação com o que foi
realizado). Sendo assim, o orçamento programa possui três dimensões, quais
sejam:
• Preocupação com o
que foi gasto;
• Preocupação com o
que foi feito (adquirido);
• Preocupação com o que foi realizado.
Esse modelo,
diferentemente do orçamento tradicional, é um INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO da
vida econômica e financeira do estado.
A função principal do
orçamento programa é a de INSTRUMENTO DE ADMINISTRAÇÃO do Estado, de forma a
auxiliar o Executivo no planejamento, programação, execução e controle de suas
atividades financeiras e orçamentárias. Este instrumento programa a rotina
econômica do Estado, pois analisa aspectos do passado, a realidade presente e
as projeções para o futuro (ORÇAMENTO DINÂMICO).
O orçamento programa
foi fortemente influenciado pela doutrina keynesiana (que defendia uma política
econômica de Estado intervencionista (oposto ao liberalismo econômico
-laissez-faire) com o intuito de estabilizar ou expandir os níveis de atividade
econômica). Diante disso, o orçamento desenvolveu-se no sentido de modificar
procedimentos e esquemas classificatórios, a fim de se tornar um robusto
INSTRUMENTO DE POLÍTICA FISCAL com capacidade de mensurar com precisão as
variáveis de renda, consumo e investimento de um país.
Diante do exposto, o
orçamento passou a ter os seguintes aspectos:
a) Político
(parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público);
b) Jurídico (forma de
lei e ato-condição na matéria);
c) Econômico
(instrumento de política fiscal);
d) Financeiro e
Contábil (instrumento contábil capaz de mensurar a situação financeira do
Estado através de uma classificação clara e racional da receita e da despesa);
e
e) Administrativo
(instrumento gerencial que auxilia o executivo nas várias etapas do processo
administrativo).
É interessante notar
que do ponto de vista contábil o orçamento programa possui a classificação
funcional-programática como principal critério.
Deve-se observar que
a definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para
a adoção do orçamento programa. Ou seja, não basta só planejar, deve haver um
plano de trabalho com a indicação os programas e ações a serem realizados,
inclusive com a discriminação de projetos, atividades, objetivos, metas,
montante de recursos e fontes de financiamento. Para que haja uma integração
eficaz entre o planejamento governamental e a execução orçamentária faz-se
necessária a boa articulação dos seguintes componentes:
a) PLANEJAMENTO:
Objetivos e Metas;
b) PROGRAMAÇÃO:
Atividades necessárias para realização dos objetivos
c) PROJETO:
Estimativa de recursos de trabalho
d) ORÇAMENTAÇÃO:
Estimativa de Custos/Recursos
e) AVALIACÃO.
Orçamento Participativo
O orçamento participativo é
aquele em que há uma PARTICIPAÇÃO DIRETA E EFETIVA DA POPULAÇÃO na elaboração
da proposta orçamentária do Governo. Ou seja, as decisões das comunidades
(representadas por seus Conselhos Populares) DEVEM ser acolhidas pelo Estado.
No Brasil, segundo a Constituição Federal de 1988 – CF/88, a iniciativa formal
das leis orçamentárias é privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo que não
há nenhuma obrigação legal que obrigue ao governante obediência as sugestões da
população.
A CF/88 (Art. 29, Inciso XII), a
Lei Complementar 101/00 (Art. 48) e a Lei Federal 10.257/01 incentivam a
participação popular durante o processo de elaboração e discussão das leis
orçamentárias, mas isto não significa que o Brasil adote o orçamento participativo.
Orçamento de caixa
Orçamento de caixa é a previsão
para um determinado período futuro do fluxo de entradas (receitas) e saídas
(despesas) de dinheiro na empresa, organização ou instituição. Incluem-se nesta
previsão todos os ativos de liquidez imediata: dinheiro em caixa, saldos
disponíveis em bancos e aplicações a curto prazo em Letras do Tesouro Nacional
(por serem de liquidez imediata). Originalmente criado no âmbito privado, é o
instrumento básico para execução do planejamento, projeção e consequente
programação do fluxo de caixa, muito útil na determinação das necessidades de
tomar empréstimos e fazer investimentos, como também planejar as transações.
Técnicas Orçamentárias
Técnicas orçamentárias são
instrumentos de avaliação e tomada de decisão sobre despesas.
As técnicas orçamentárias são:
• Orçamento Incremental;
• Orçamento base zero (por
estratégia).
Faz-se necessário realizar as
seguintes distinções:
a) Instrumentos de elaboração e
apresentação orçamentária:
Orçamento tradicional, desempenho
e programa;
b) Técnicas Orçamentárias:
Orçamento Incremental e Base Zero.
Orçamento Base Zero (por estratégia)
O orçamento base zero (por estratégia) constitui uma TÉCNICA de
AVALIAÇÃO e TOMADA DE DECISÃO sobre DESPESAS. Este método consiste em um
REEXAME CRÍTICO dos dispêndios de todas as despesas propostas e não apenas das
solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente (NÃO HÁ DIREITOS
ADQUIRIDOS).
Esta análise (finalidades,
custos, benefícios, carga de trabalho, medidas de desempenho...) será realizada
para cada ação e, ao fim, o gestor terá um PACOTE DE DECISÃO para cada programa
de trabalho. Esta técnica permite que o administrador público, a cada novo
exercício, JUSTIFIQUE detalhadamente os recursos solicitados.
Diante disso, percebe-se que essa
é uma técnica que demanda um alto custo (tempo e recursos financeiros).
Orçamento Incremental
O Orçamento incremental, em
oposição ao orçamento base-zero, é uma técnica que apenas realiza AJUSTES
MARGINAIS em programas antigos (decididos anteriormente). Ou seja, para o
orçamento incremental existe o DIREITO ADQUIRIDO para receitas e despesas de
programas anteriores, restando ao gestor público administrar e tomar decisões
sobre os recursos não vinculados ao conjunto de ações de anos anteriores.
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