Total de visualizações de página

segunda-feira, 2 de março de 2020

Orçamento Público - transparências















































Orçamento Público


Olá pessoal

Nesta postagem será comentado aspectos gerais do orçamento público. Essas postagens serão apresentadas em paralelo com as postagens de controle externo.

Boa leitura para todos.

Orçamento é a lei que conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. (Lei 4320/64, art. 2º).

Orçamento é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder Executivo por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. (Baleeiro, conceito clássico).

Orçamento é a lei que prevê as receitas e fixa as despesas para um determinado período (Teixeira Machado).

Orçamento é um programa de governo, que trata de custeio, investimento e ação social. (conceito moderno).

Aspectos do Orçamento

O orçamento passou a ter os seguintes aspectos:

a) Político (parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público);
b) Jurídico (forma de lei e ato-condição na matéria);
c) Econômico (instrumento de política fiscal);
d) Financeiro e Contábil (instrumento contábil capaz de mensurar a situação financeira do Estado através de uma classificação clara e racional da receita e da despesa); e
e) Administrativo (instrumento gerencial que auxilia o executivo nas várias etapas do processo administrativo).

Instrumentos básicos de planejamento e orçamento

I - Plano Plurianual (PPA) – que visa estabelecer, de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada;

De acordo com o Manual de Elaboração do PPA 2016-2019, é possível o estabelecimento de metas no plano plurianual direcionadas a públicos específicos, desde que permita sua aferição como forma de comunicar a sociedade que a atuação do governo na implementação daquela política terá o recorte necessário às questões transversais. Por exemplo, no caso de metas hoje segmentadas para atendimento com recortes de gênero, ou geracionais, ou raciais, sugere-se que para o PPA 2016 – 2019 a meta seja referente ao público geral que se pretende atender, apontando os recortes específicos por meio do monitoramento ou das iniciativas ou mesmo pela execução das ações orçamentárias. Dessa forma, caberá à gestão do programa explicitar o que se atendeu, de fato, em cada público no esforço de implementação da política.

II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – que tem as seguintes funções básicas:

a) Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte;

b) Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);

c) Alteração da Legislação Tributária;

d) Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

III - Lei Orçamentária Anual (LOA) – que discriminará os recursos orçamentários/financeiros para se atingir as metas e prioridades estabelecidas pela LDO e compreenderá:

a) O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (parágrafo 5º, Inciso I);

b) O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto (parágrafo 5º, Inciso II);

c) O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público (parágrafo 5º, Inciso III).

Diretrizes orçamentárias.

As diretrizes orçamentárias são objetivos gerais que norteiam a elaboração do orçamento público, estabelecendo relação entre o planejamento de longo prazo estabelecido no Plano Plurianual e a lei orçamentária anual.

As diretrizes orçamentárias possuem as seguintes funções:

a) Estabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Federal para o exercício financeiro seguinte;
b) Orientar a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
c) Alteração da Legislação Tributária;
d) Estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
e) apresentar Metas Fiscais, que deverá conter, entre outros:

1 - as metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes,  sendo, na prática, metas trienais;

2 - a  avaliação do cumprimento das metas do ano anterior;

3 - a evolução do patrimônio líquido, a origem e a aplicação dos recursos de privatizações, se houver; e

4 - estimativa e compensação da renúncia fiscal e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Processo Orçamentário

A elaboração do orçamento é um processo conjunto que envolve o Poder Executivo que encaminha a proposta orçamentária para discussão e votação pelo Poder Legislativo. Esse processo ocorre anualmente, motivo pela qual a doutrina chama de ciclo orçamentário.

Conceito de ciclo orçamentário:

O ciclo orçamentário ou processo orçamentário pode ser definido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físico e financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público.

Competência para encaminhamento das Leis Orçamentárias

Conforme o artigo 84, inciso XXIII, da CF/88, "... compete privativamente ao Presidente da República :

XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição; "

Das Propostas do PPA e da LDO

Com relação ao plano plurianual (PPA), devemos salientar que o seu encaminhamento para discussão e aprovação do Congresso Nacional deve ser feito até quatro (4) meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial (31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa, isto é, até 22.12 (ver artigo 57 da CF/1988, com redação da EC 50).

Com relação à lei de diretrizes orçamentárias (LDO), esta deve ser encaminhada pelo Presidente de República até oito meses e meio (8,5) antes do encerramento do exercício (15.04) financeiro e devolvido para sanção presidencial até o encerramento do primeiro período legislativo (17.07).

Sob nenhuma hipótese, a sessão legislativa poderá ser encerrada sem a discussão, votação e aprovação da lei de diretrizes orçamentárias (Ver artigo 57, § 2º).

“Art. 57 § 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”

Da Proposta de Lei Orçamentária Anual

De acordo com o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/1964, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo Presidente ao Congresso Nacional até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12).

Observe que não são determinadas datas fixas, mas prazos. Isto se deve a possíveis mudanças nas datas de início e fim do exercício financeiro e da sessão legislativa.

Caso o Legislativo não receba a proposta de orçamento, conforme o artigo 35 da Lei nº 4.320/1964, será considerada como proposta a Lei Orçamentária em vigor. É uma regra um tanto descabida, mas é a lei. É de se notar, porém, que a atual Constituição não contemplou tal hipótese, pois seria uma aberração administrativa o Executivo deixar de elaborar o projeto de lei orçamentária anual.
Quadro Resumo
Leis
Envio do término do exercício
Devolução do final da sessão legislativa
PPA
4 m (31/08)
22/12
LDO
8,5 m (15/04)
17/07
LOA
4 m (31/08)
22/12

Emendas aos projetos de PPA, LDO e LOA

Com relação a emendas ao projeto de lei de orçamento por parte do Presidente, a CF/1988, em seu artigo 166, § 5º a 7º, só permite que sejam propostas enquanto não for iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamento, pertinente ao item a ser alterado.

Isto se dá também para o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.

As emendas aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA deverão ser apresentadas na Comissão Mista de Orçamento, que emitirá parecer, e apreciadas pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional, na forma regimental.

É preciso destacar que as emendas que modifiquem o projeto de lei orçamentária anual só poderão ser aprovadas caso sejam:

- compatíveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias;

- relacionadas à correção de erros ou omissões de dispositivos do texto do projeto de lei; 

- indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre:

a) Pessoal e seus encargos sociais;

b) Serviço da dívida; e;

c) Transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal.

Deve-se destacar também que o Presidente de República poderá rejeitar as emendas do Legislativo ao projeto de lei orçamentária anual (veto parcial ou total), no prazo de 15 dias úteis do recebimento.

Se não se manifestar, ocorrerá a sanção tácita.

Caso venha a vetar o projeto em razão de inconstitucionalidade ou de interesse público, o veto deve ser comunicado pelo Presidente da República em 48 horas ao Presidente do Senado, sendo expostos os motivos do veto.

O Congresso Nacional apreciará o veto dentro de 30 dias do recebimento, podendo rejeitá-lo, pela maioria absoluta dos deputados e senadores, em voto secreto, o que determinará a devolução do projeto anteriormente aprovado pelo Legislativo para promulgação do Executivo.

Conteúdo e a forma da proposta orçamentária

A proposta orçamentária conterá:

i - Mensagem: exposição circunstanciada da situação econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida fundada e flutuante, saldos de créditos especiais, restos a pagar e outros compromissos financeiros exigíveis; exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo; justificação da receita e despesa, particularmente no tocante ao orçamento de capital;

ii - Projeto de Lei de Orçamento: texto do projeto de Lei contendo dispositivos que autorizem o Poder Executivo:

a) a abrir créditos suplementares até determinado limite;

b) a efetuar operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, obedecida a legislação em vigor.

iii) Quadros demonstrando:

- a receita e despesas de acordo com as categorias econômicas; as fontes de recursos e legislação pertinente;

- as dotações por Órgãos do Governo e da Administração;

- o programa anual de trabalho do governo em termos de realizações de obras e prestação de serviços.

iv) Tabelas explicativas com o comportamento da receita e da despesa de diversos exercícios financeiros.

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101), de 05/05/2000, determina ainda o envio do:

a) Demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas previstas no Anexo de Metas Fiscais da LDO;

b) Previsão de reserva de contingência: para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

c) Demonstrativo em separado do refinanciamento da dívida pública.

Recursos para execução dos programas

Os programas de governo são executados após a aprovação da lei orçamentária. Os recursos para atender tais programas decorrem das receitas públicas.

Evolução dos tipos de orçamento

Orçamento Tradicional

O orçamento tradicional é caracterizado por possuir o controle político como principal característica. Os órgãos de representação exerciam um controle político sobre o poder executivo (poder responsável pela gestão e execução das políticas públicas). Conclui-se, portanto, que o aspecto econômico possuía posição secundária.

O Estado Liberal, caracterizado por limitar a interferência Estatal, foi o grande influenciador do orçamento tradicional -que preocupava-se apenas com o controle de gastos públicos. Por possuir o equilíbrio financeiro como única preocupação, o orçamento tradicional torna-se um orçamento estático e desvinculado de qualquer forma de planejamento.

A doutrina também aponta que o orçamento tradicional era apenas uma lei de meios (inventário de meios) com os quais o Estado conta para cumprir suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e estabilização deixadas em um segundo plano.

Pode-se afirmar que o orçamento tradicional já era revestido de um aspecto jurídico, pois já se falava em LEI.

Orçamento de Desempenho

Esse tipo de orçamento representou uma evolução do orçamento tradicional, mas isso não significa uma substituição integral do modelo anterior.
Houve um desenvolvimento no sentido de melhorar a gestão pública, pois agora buscava-se os resultados da ação governamental (além da preocupação com o controle de gastos).

O  orçamento desempenho possui duas dimensões, quais sejam:
• Preocupação com o que foi gasto;
• Preocupação com o que foi feito (adquirido).

A segunda dimensão desse modelo só foi possível com a implantação do programa de trabalho, que era o instrumento responsável por quantificar o desempenho organizacional.
É importante salientar que o programa de trabalho do orçamento desempenho ainda não foi capaz de construir uma relação entre o planejamento governamental e o orçamento. Essa dissociação existia porque o programa de trabalho era montado em nível de execução e auxiliava apenas as decisões microadministrativas. Pode-se inferir, portanto, que o programa de trabalho era um instrumento que auxiliava a quantificação do havia sido feito (adquirido).

Orçamento Programa

Esse modelo foi criado em substituição ao orçamento de desempenho e, mais uma vez saliento, não significou uma substituição integral do modelo anterior.

O orçamento programa é um modelo que permitiu a associação do plano de governo com a execução orçamentária. São programas de trabalho construídos na esfera de planejamento e que são capazes de subsidiar decisões macroadministrativas. Ou seja, essa peça incorporou um terceira dimensão que é o planejamento (preocupação com o que foi realizado). Sendo assim, o orçamento programa possui três dimensões, quais sejam:

• Preocupação com o que foi gasto;
• Preocupação com o que foi feito (adquirido);
• Preocupação com o que foi realizado.

Esse modelo, diferentemente do orçamento tradicional, é um INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO da vida econômica e financeira do estado.

A função principal do orçamento programa é a de INSTRUMENTO DE ADMINISTRAÇÃO do Estado, de forma a auxiliar o Executivo no planejamento, programação, execução e controle de suas atividades financeiras e orçamentárias. Este instrumento programa a rotina econômica do Estado, pois analisa aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro (ORÇAMENTO DINÂMICO).

O orçamento programa foi fortemente influenciado pela doutrina keynesiana (que defendia uma política econômica de Estado intervencionista (oposto ao liberalismo econômico -laissez-faire) com o intuito de estabilizar ou expandir os níveis de atividade econômica). Diante disso, o orçamento desenvolveu-se no sentido de modificar procedimentos e esquemas classificatórios, a fim de se tornar um robusto INSTRUMENTO DE POLÍTICA FISCAL com capacidade de mensurar com precisão as variáveis de renda, consumo e investimento de um país.

Diante do exposto, o orçamento passou a ter os seguintes aspectos:

a) Político (parlamento, formado por representantes do povo, autoriza o gasto público);
b) Jurídico (forma de lei e ato-condição na matéria);
c) Econômico (instrumento de política fiscal);
d) Financeiro e Contábil (instrumento contábil capaz de mensurar a situação financeira do Estado através de uma classificação clara e racional da receita e da despesa); e
e) Administrativo (instrumento gerencial que auxilia o executivo nas várias etapas do processo administrativo).

É interessante notar que do ponto de vista contábil o orçamento programa possui a classificação funcional-programática como principal critério.

Deve-se observar que a definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção do orçamento programa. Ou seja, não basta só planejar, deve haver um plano de trabalho com a indicação os programas e ações a serem realizados, inclusive com a discriminação de projetos, atividades, objetivos, metas, montante de recursos e fontes de financiamento. Para que haja uma integração eficaz entre o planejamento governamental e a execução orçamentária faz-se necessária a boa articulação dos seguintes componentes:

a) PLANEJAMENTO: Objetivos e Metas;
b) PROGRAMAÇÃO: Atividades necessárias para realização dos objetivos
c) PROJETO: Estimativa de recursos de trabalho
d) ORÇAMENTAÇÃO: Estimativa de Custos/Recursos
e) AVALIACÃO.

Orçamento Participativo

O orçamento participativo é aquele em que há uma PARTICIPAÇÃO DIRETA E EFETIVA DA POPULAÇÃO na elaboração da proposta orçamentária do Governo. Ou seja, as decisões das comunidades (representadas por seus Conselhos Populares) DEVEM ser acolhidas pelo Estado. No Brasil, segundo a Constituição Federal de 1988 – CF/88, a iniciativa formal das leis orçamentárias é privativa do Chefe do Poder Executivo, sendo que não há nenhuma obrigação legal que obrigue ao governante obediência as sugestões da população.
A CF/88 (Art. 29, Inciso XII), a Lei Complementar 101/00 (Art. 48) e a Lei Federal 10.257/01 incentivam a participação popular durante o processo de elaboração e discussão das leis orçamentárias, mas isto não significa que o Brasil adote o orçamento participativo.

Orçamento de caixa
Orçamento de caixa é a previsão para um determinado período futuro do fluxo de entradas (receitas) e saídas (despesas) de dinheiro na empresa, organização ou instituição. Incluem-se nesta previsão todos os ativos de liquidez imediata: dinheiro em caixa, saldos disponíveis em bancos e aplicações a curto prazo em Letras do Tesouro Nacional (por serem de liquidez imediata). Originalmente criado no âmbito privado, é o instrumento básico para execução do planejamento, projeção e consequente programação do fluxo de caixa, muito útil na determinação das necessidades de tomar empréstimos e fazer investimentos, como também planejar as transações.

Técnicas Orçamentárias

Técnicas orçamentárias são instrumentos de avaliação e tomada de decisão sobre despesas.
As técnicas orçamentárias são:
• Orçamento Incremental;
• Orçamento base zero (por estratégia).
Faz-se necessário realizar as seguintes distinções:
a) Instrumentos de elaboração e apresentação orçamentária:
Orçamento tradicional, desempenho e programa;
b) Técnicas Orçamentárias: Orçamento Incremental e Base Zero.

Orçamento Base Zero (por estratégia)

O orçamento base zero (por estratégia) constitui uma TÉCNICA de AVALIAÇÃO e TOMADA DE DECISÃO sobre DESPESAS. Este método consiste em um REEXAME CRÍTICO dos dispêndios de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente (NÃO HÁ DIREITOS ADQUIRIDOS).
Esta análise (finalidades, custos, benefícios, carga de trabalho, medidas de desempenho...) será realizada para cada ação e, ao fim, o gestor terá um PACOTE DE DECISÃO para cada programa de trabalho. Esta técnica permite que o administrador público, a cada novo exercício, JUSTIFIQUE detalhadamente os recursos solicitados.
Diante disso, percebe-se que essa é uma técnica que demanda um alto custo (tempo e recursos financeiros).

Orçamento Incremental

O Orçamento incremental, em oposição ao orçamento base-zero, é uma técnica que apenas realiza AJUSTES MARGINAIS em programas antigos (decididos anteriormente). Ou seja, para o orçamento incremental existe o DIREITO ADQUIRIDO para receitas e despesas de programas anteriores, restando ao gestor público administrar e tomar decisões sobre os recursos não vinculados ao conjunto de ações de anos anteriores.